中国浦东干部学院 焦永利

中国改革开放的重大制度变革始自农村，源于农村家庭联产承包责任制改革。通过将农村土地农业用途的使用权界定到农户，从而激发了农民的生产热情，冲开了传统计划体制的束缚，为此后全面改革奠定了实践基础。

20世纪80年代中期以来，随着中国改革主要阵地转向城市，在城乡二元体制依旧存在的情况下，城市基于其集聚优势与规模经济优势，逐步拉开了与农村的收入差距。同时，由于城市土地规模与就业规模的不断扩张，城乡之间的不平等由计划经济时期工农产品剪刀差，演变为新时期的生产要素剪刀差，通过不合理的征地制度以及城乡劳动力的差别待遇，剥夺农民的土地资产及人力资本。

随着新时期剪刀差所遇到的阻力越来越大，引发各类矛盾与冲突。城市化作为国家现代化的基本路径，其发展需要扩张用地也是客观的。但是，如果强行违背规律限制城市发展用地，那么只能导致三个结果：一是用地指标不断地被广泛突破，政策低效；二是，用地指标的取得和城市发展的实际需求脱钩，富有竞争力城市的发展受限制；三是地方政府在“土地饥渴”中采用一切可用办法扩张城市用地，导致开发商囤积土地、土地低效利用，强制村镇集并等（叶裕民，2012）[1]。

当前的土地管理制度不利于探索形成上述人口、建设用地同步城市化的良性循环，对城市化进程乃至整个国民经济宏观运行造成了若干挑战。

地方政府通过征地制度垄断城市建设用地一级市场，获取巨额土地极差收入，产生了所谓土地财政问题。如下表所示，在地方本级财政收入中，国有土地使用权出让收入总量与比例逐年上升，在全口径地方公共财政收入中所占比例接近一半，而在地方本级财政收入中所占比例更是高达75％。这样的财政收入结构显然难以持续，而且助长地方政府扩张城市建设用地的冲动，造成城市土地扩张过快、征地问题突出、土地使用效率较低、地方债务水平迅速上升等一系列宏观问题。

表6-1 2007－2010年我国土地使用权出让收入与地方财政收入的比例（单位：亿元）

资料来源：贾康,刘微.土地财政：分析与出路.财政研究,2012年第1期

将农村土地农业用途权利转变为建设用地权利，政府享受其中的增值（当然也承担基础设施投入的成本）。这就出现一个问题，市场经济运行中的财产权应当是平等的，国有资产、集体资产和私有资产在市场交易的领域应该没有区别，因而，征地制度上是损害了市场经济的基础精神。

政府直接作为市场主体参与交易，其中的信息成本高昂、委托代理风险、租值耗散、腐败问题等必然产生。近年来，国土系统、交通系统各级官员纷纷落马，除了个人党性修养及职业道德问题外，可比的制度性影响要素就是干预市场的权力在起作用。只有将权利还给农村居民，自身回归社会主义市场经济体制所要求的政府提供市场监管、公共服务的定位，只通过抽取税收提供有限度的公共设施与公共服务，才能最终实现同地同权以及建城城乡真正统一的建设用地市场。

现行征地制度下，政府获取的土地收入绝大部分不是作为经常性消费消费掉了，而是投入了基础设施建设和为城市公共服务提供，而基础设施建设形成的固定资本以及城市相对优质的公共服务资源反映为城市资产的整体升值。

政府进行土地开发，真正获益最大的是在城市拥有资产的居民。而就其大体而言，农民在这一轮城市资产增值中拥有资产的只是少数，因而，如果说过去的城乡剪刀差是农民贡献给了国家建立重工业体系、城市居民除了低价购粮、享受较好但也只是低水平福利和保障之外实际上也没有得到太多的剪刀差部分，那么这一轮的剪刀差则是大多数落在了城市资产拥有者的手中。因而，城乡收入差距如果算入这一部分会更加惊人。

农民整体上作为一个弱势群体，近郊农民为城市化贡献了土地、全域农民为城市化贡献了低福利、低保障、低成本的劳动力，从而使得国民经济实现了城市化的巨大集聚收益，而这巨大规模集聚收益的分配农民却以不完整的权利参与其中，从而导致收益的分配的不公平。

随着城市规模的急剧扩张和城市规划的不断调整，中国各个城市都在开展大规模的拆迁建设，因征地、拆迁引起的社会问题增多，表现为大规模信访、群体性事件、暴力事件和恶性事件等。据国家信访局统计，2003年至2006年接待的上访人数中，接近40%涉及拆迁问题[2]；农民问题占群体性事件的30%-40%，而农民土地问题作为主要问题，其中涉及征地和拆迁的约占60-69%；拆迁过程中暴力和恶性事件频发，仅2010年就有“武汉老妇活埋案”、“江苏东海父子自焚事件”、“江西宜黄自焚事件”等极端案例。